我国农村社会养老保险制度现状及立法设想

 

《中小企业管理与科技》作者：黄玉芬 张文考

[导读]摘要：完善我国农村社会养老保险制度应单独立法，并应充分考虑不同类型农民的需求。 关键词：农民养老 农村社会养老保险 立法

摘要：完善我国农村社会养老保险制度应单独立法，并应充分考虑不同类型农民的需求。

关键词：农民养老 农村社会养老保险 立法

1、我国现行农村社会养老保险制度的内容

　　目前我国农村社会养老保险的主要依据是《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》（以下简称《方案》），《方案》主要包括以下内容：以全体农民为保险对象，保障农村老年人基本生活；养老资金个人缴纳为主、集体补助为辅、国家对乡镇企业支付集体补助予以税前列支，体现政策扶持；个人缴纳资金和集体补助全部记在个人名下，实行个人帐户的基金积累；基金的保值增值主要是购买国家发行的债券和存入银行，不直接用于投资。

2、我国现行农村社会养老保险制度存在的问题

　　2.1 筹资渠道单一，缺乏社会保障性 由于农村乡镇企业发展并不尽如人意，集体(含乡镇企业)补贴流于形式，国家在农村社会养老保险中承担的出资义务极其有限，《方案》所设定的资金筹集制度，实质上几乎就是个人交费。同时，农村社会养老保险基金的平衡模式是个人自我平衡，不存在代际和代内调剂，也没有国家资金的资助。

　　2.2 立法层级低、制度不稳定 目前，我国农村社会养老保险最高层次的规范性文件是民政部的《方案》和农业部的《乡镇企业职工养老保险办法》，立法层级较低。农村社会养老保险是一个涉及国计民生的重大问题，需要国家财政、地方财政、各个管理部门的协调和配合，仅凭规章不能统揽全局，对许多问题鞭长莫及。

　　另外，我国现行农村社会养老保险属于政策性保险，很容易因行政框架、职能部门的变更而发生变化，尤其是1999年7月国务院宣布对已有业务实行整顿清理，停止接收新业务后，缴费率和参保率逐年走低，农民对养老保险缺乏信任感，使农村社会养老保险处于进退两难的尴尬境地。

　　2.3 缺乏统一管理，忽视城乡衔接 根据《方案》，外来劳务人员原则上在其户口所在地参加养老保险。农民到外县、市、省务工经商，最后还必须回到户口所在地办理养老保险，不利于劳动力合理流动。农村社会保险以县(市、区)为单位进行资金筹集、核算、平衡、运算和支付，农民流动时，养老保险关系无法衔接，不能实现养老保险关系“跟人走”1。 

　　另外，《方案》对城乡社会养老保险制度的衔接没有规定，目前城乡经济发展水平有较大差距，用完全统一的法律来实现城乡社会养老保险一体化不太可能，但这并不说明两者之间没有衔接的必要，特别是随着城市化、工业化进程的加速推进，城乡养老社会保险必将逐步统一，在农村社会养老保险立法中必须考虑这一问题。

3、 农村社会养老保险的立法设想

　　3.1 农村社会养老保险应单独立法 据统计，1997-2003年七年间，全国农民人均纯收入只增加695.9元，不到城镇居民收入增量的1/5，全国农村有近3000万人尚未解决温饱问题，近6000万人处于低水平、不稳定的温饱状态。2建立城乡统一的养老保险制度符合公平、普遍保障的原则，但鉴于我国根深蒂固的二元经济态势，笔者认为现阶段农村社会养老保险单独立法，待条件成熟时再将城乡养老保险统一立法是一种更符合中国国情的选择。

　　《农村社会养老保险法》基本内容可以从如下几个方面来构建：①总则。②组织机构。③基金的筹集。④养老保险给付。⑤基金的管理和运营。⑥争议处理及法律责任。这样有利于从根本上统一一些原则性问题，有利于法规规章的确立。

　　3.2 农村社会养老保险立法应充分考虑不同类型农民的需求

　　3.2.1 乡镇企业职工与农民工的养老保险。乡镇企业职工主要依靠工薪生活，面临与城市工人相同的生活风险，他们每月有固定收入，基本具备了参加社会保障的条件，他们也具有强烈的城镇化需求，将其纳入城镇社会养老保险的范围是切实可行的。目前，农民工占产业工人总数的30%左右。3约50%的农村劳动力都已涌向城镇。4农民工群体是一个过渡性群体，随着经济增长与城市化推进，这个群体将逐渐融合到产业工人中去。此外，改革以来，相当部分的农民工在城市已居住多年，他们实际已与农村脱离了关系，再让他们回乡参加社会保险已不现实，近年来放弃农业生产而专门在外务工的人员增多，农民工兼业性弱化。通过考察，结果显示，50%农民工表示想长期居住在城市，愿意回乡者不到10%，农民工中仅有7%的人目前与来源地保持着很强联系。农民工所面临的风险结构和传统农民已明显不同，纳入城市社会保障体系覆盖的对象更为适宜。5根据现状，可作出明确规定，将乡镇企业职工与农民工纳入城镇社会保障的范围。同时必须充分考虑农民工流动性大的显著特点，建立可转移的个人账户，账户可以随着农民工工作的转换而在全国范围内转移，这种制度的推行必须要配套建立个人账户信息的全国联网，实现积累基金的全国统一管理。另外，必须在全国范围内统一农民工的养老保险制度，不能各自为政。否则地区间的方案与操作方法各异，难以顺利衔接。

　　3.2.2 失地农民的养老保险。工业化与城镇化的推进需要征收农民土地，目前，我国失地农民的总量已超过2400万，预计到2020年，还会有4000余万人进入失地农民的行列。土地一旦被征用，农民便丧失了最基本的生产资料、生活保障和家庭养老的物质基础。无地、无业、无保障是被征地农民普遍的一种生存状态。如果不对失地农民的就业和养老作出适当的制度安排，将严重影响城市化进程甚至危及社会稳定。在浙江嘉兴、四川成都等地，开始试行“土地换保障”制度并取得了很大成效，为推行农村社会养老保险探索了一条新路。

  3.2.3 传统农民的养老保险。传统农民是指以土地为主要生活来源的农民，他们主要依靠家庭提供养老保障，对社会养老保险，在心理、生活习惯和价值取向上都还存在着疑虑、观望，养老保险的建立存在一定难度。《方案》规范的主要是这一类农村劳动者的社会养老保险，现行制度最大的问题在于基金筹集困难、保障水平过低，笔者认为，此类农民的社会养老保险应以“广覆盖、低标准、个人、政府、集体共同承担缴费义务”为指导思想进行设计，立法中应强调政府的出资义务。各国农村社会养老保险的发展与我国各地新型社会养老保险模式说明，政府承担筹资义务，强化责任意识，对农村社会养老保险法律制度的建立起着决定性的作用。从我国经济发展来看，国家现在也有能力在农村社会养老保险中承担一定比例的筹资责任。农民交的农业税从1998年以来呈历年增长趋势，国家每年的财政收入从1998年开始也平均每年以11.71％的比例递增，而从1998年以来中央对农业的支出占财政支出的比例却呈历年下降趋势。6国家承担出资义务，给农村社会养老保险一定比例的财政支持，将极大地推动农村社会养老保险法的制定与实施，也更能体现社会养老保险的社会性、互助性本质。

  参考文献：

  [1]姜彦君.从法律角度谈中国农村社会养老保险法律制度的构建，载湖南公安高等专科学校学报2005年第2期。

  [2]王梦奎.中国现代化进程中的两大难题：城乡差距和地区差距，载农业经济问题，2004年第5期。

  [3]中国“三农”形势跟踪调查课题组、中汉经济研究所农村发展研究部编：小康中国通——来自底层中国的调查报告，中国社会科学出版社2004年版，第54页。

  [4]左菁.中国农村养老保险制度的反思与重构，载河北法学，2007年第4期。

  [5]赵人伟，赖德胜，魏众.中国的经济转型和社会保障改革，北京师范大学出版社2006年版，第331页。

  [6]参见《国家统计局2004年统计公报》