法治聚焦
专车的法律困境及合法化
时间:2015-08-10来源：未知
王家利律师（著作权归创作者所有，转发必须写明出处，违者追究相关法律责任）
近几年来互联网技术迅猛发展，尤其是移动互联网的技术进步，正在深刻改变着人们的的生产方式和生活方式。随着“互联网+” 概念的提出，互联网技术将对整个经济体系进行渗透，而“专车”就是移动互联网技术在传统出租车行业领域中创新融合的产物。在中国，最早开展专车业务的是易到用车公司，随后就产生了滴滴专车、快的一号专车、神州专车以及来自美国的Uber专车等一大批新兴互联网公司，专车业务开始在中国迅猛发展。这种基于移动互联网技术的专车服务，在给消费者带来更优质的服务的同时，也在深刻重塑着出租车行业的产业结构，对传统出租车行业构成严重挑战。传统的出租车司机对专车司机的不满日益严重，国内多地上演出租车司机罢运要求禁止打车软件，甚至围攻专车司机的现象。广州、成都、深圳、北京、上海等城市的交运监管部门也加强了对专车“非法参与运营”的打击力度。但是这些执法措施引起了不少非议，甚至是对政府的强烈批评。其中，最著名的就是2015年4月15日在济南中院开庭审理的全国首例专车行政诉讼案。2015年1月7日，专车司机陈超按预约单接送乘客去车站时，被济南城市公共客运管理服务中心以“擅自从事经营活动的无照经营行为”为由处罚2万元。陈超不服该处罚决定，向济南中院提起行政诉讼，要求济南客运管理中心撤销处罚。该案被誉为全国“专车第一案”，凸显了在新经济形势之下立法的滞后性导致了专车司机与监管机构之间的矛盾冲突。对此，下面本文将探讨一下专车目前的法律障碍以及未来合法性的可能。
一、何为“专车”？
“专车”一词，只是目前针对目前基于移动互联网技术约车业务的通俗说法，更专业的术语应该叫做“互联网约租车”。传统的出租车行业，主要是提供巡游服务的巡游车模式。也有以无线电、电话等形式预约出租车的电召车模式，但其从未成为独立的经营模式，而只是附属于巡游出租车之上。因此，“约租车”一词，在以前的《城市出租汽车管理办法》、《道路运输管理条例》，乃至各个地方的出租汽车经营管理条例（办法）均未涉及。只是鉴于近几年专车业务发展迅猛，国家交通运输部2014年9月发布，2015年1月1日正式生效的《出租汽车经营服务管理规定》（第16号令）中才第一次出现“约租车”。该规定中涉及约租车的有第20条、第30条和第41条，主要精神是鼓励采取多种方式发展多样化、差异性的预约出租汽车经营服务。
专车不同于搭顺风车和拼车合乘行为。从民法角度看，私家车主同意他人搭顺风车，属于一种“情谊行为”，当事人无意使之成立为法律行为而受法律拘束；而拼车合乘行为可以认定为一种互助性的合同关系（例如合伙关系），遵循以车主的自我出行为前提、收费计价应按成本平摊，以及平等共同分担风险责任等原则。搭顺风车和拼车均属于非经营性运送服务，不具有专车这种经营行为所具有的有偿性和持续性特征，其成立、法律效力和纠纷解决等均应受《民法通则》、《合同法》和《侵权责任法》等民事法律调整。非经营性运送服务由于符合节能、减排、提高交通运输效率等公共利益，事实上得到了政府的肯定和鼓励。
专车公司不同于传统的出租车企业。专车公司本身并不拥有、运营或者管理车辆，也不雇佣司机，而传统出租车企业的车辆是专用的营运车辆，司机为专职司机，车辆和司机都需要事前获取监管部门发放的营运许可证。在传统出租车公司中，尽管名义上公司与司机属于承包与被承包关系，但是法律上它们依然是雇佣关系。出租车行业的全产业链，从上游的车辆购置、司机培训、车辆维护与安全检测到中间环节客人的运输，以及后端可能的投诉处理、事故赔付，基本上都整合在管理公司内部。而在新的互联网模式下，专车公司和司机之间更像是上下游伙伴关系。专车公司利用其完善的信息系统为司机提供各类信息服务、保险服务、车辆维护服务、客人调拨、价格制定等后台业务，司机则承担客运业务，双方按照约定的方式对营收进行分配。
二、专车的法律困境
专车业务的飞速发展改变了出租车行业原有的利益格局，也挑战着政府交管部门原有僵化的监管模式。出于维护既有利益的本能反应，专车成为出租车司机眼中羡慕嫉妒恨的“黑车”，监管者口中也出现了“专车是黑车”、“专车服务属变相黑车”等言论。当然，专车被视为黑车，并不是毫无法律根据的情绪化言论。
关于“黑车”，我国《道路运输条例》第63条规定为：“违反本条例的规定，未取得道路运输经营许可，擅自从事道路运输经营的，由县级以上道路运输管理机构责令停止经营；有违法所得的，没收违法所得，处违法所得2倍以上10倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足2万元的，处3万元以上10万元以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”2014年交通运输部颁发的《出租汽车经营服务管理规定》第8条规定：“出租车经营必须取得交通行政管理部门颁发的车辆经营权，还要有取得从业资格证的驾驶人员。”依据2004年国务院第412号令，出租汽车经营亦属行政许可事项，经营者须获得“出租汽车经营资格证”和“车辆运营证”，司机须持有“驾驶员客运资格证”，才能合法经营。因此，如果为公众提供有偿运送服务的车辆是非营运车辆，司机也不具有相应的从业资格，这历来被交通执法部门认定为“非法营运”。“严禁非法营运”是行业监管和执法部门的共识，也被认为是一条不能突破的底线。
目前专车的经营模式主要有两种：第一种是四方协议模式。在这种模式之下，专车公司、汽车租赁公司、劳务派遣公司和乘客之间构成一个“四方协议”关系。其中，专车公司负责接受乘客的用车需求并生成汽车预约订单，汽车租赁公司根据订单提供租用车辆，劳务派遣公司派遣司机根据订单提供驾驶服务，三方共同为乘客完成用车服务，而乘客通过打车软件一次性向作为信息平台的专车公司支付车费（包括租车费、代驾费和信息中介费），专车公司提取一定比例的信息服务费之后再与汽车租赁公司、劳务派遣公司进行结算。目前，滴滴、快的、易到用车和Uber等专车软件公司主要都是采用这种“四方协议”模式。四方协议模式巧妙之处在于，汽车租赁公司和劳务公司成为了专车公司与“非法营运”风险之间的防火墙。
第二种模式私家车模式。在这种模式之下，私家车车主在专车公司提供的网络平台上注册并登记个人和车辆信息，通过审核之后就可以开展互联网约车业务，费用由乘客通过打车软件支付给专车公司，专车公司再与车主及其他相关方进行结算。Uber提供的“人民优步”就是采取这种模式。与为了绕开政策精心编制的四方协议模式相比，私家车模式更为简单大胆，更体现了互联网的共享精神。
从上述两种经营模式可以看出，专车主要由两个群体构成，一种是汽车租赁公司的车，另一种就是私家车。在各地进行的打击“黑车”活动中，主要集中在‘双无’专车，也就是既不具备汽车租赁公司资质，也没有租赁汽车牌照。这些“双无”专车的主要构成者，便是私家车。“单无”车辆则相对安全，由于长期以来对租赁汽车的牌照实施数量控制，为了满足业务需求，许多正规汽车租赁公司本来就拥有或者挂靠一定比例无牌汽车，不过他们往往和当地交管部门关系匪浅，彼此心照不宣，不予严查。在目前的法律规定之下，私家车要想规避黑车风险，一种常见的做法是：私家车主把自己汽车通过租赁等方式“挂靠”给租赁公司，自己再和劳务公司签署劳务派遣合同，以派遣司机的身份前去驾驶自己的私家车，以符合租赁汽车的规定，按照四方协议模式来操作。
不过，私家车“挂靠汽车租赁企业”进行专车经营，并不是所有地方的交通主管部门都能容忍的。例如，北京市交通委在2014年8月就发文指出，“在借助互联网和手机软件预约租车的企业中……将各类私家车聚于名下，其目的不是依法从事汽车租赁经营，而是在没有取得合法运营资质情况下，以提供便利租车服务为名从事非法运营活动”。北京市交通委还明确提出要求：“从事汽车租赁经营必须依法登记并申报备案；严禁将私家车辆或其他非租赁企业车辆用于汽车租赁经营；租赁车辆不得用于未经许可的出租等行业运营；严禁汽车租赁企业为非法营运者提供便利。”
对非法营运的认定，一方面要认定车辆是否具有资质，另一方面要认定经营行为是否发生。实践中，一些专车公司专门培训司机如何应对交通执法部门的检查。如果执法人员询问为什么行驶证上汽车属于私人时，就回答“因为自己给公司交了一笔保证金，公司把车过户给个人名下作为抵押”；如果执法人员询问载客是否收取费用，就回答“我只负责按照公司安排接送客户，不收费用”；如果执法人员要求查看手机，就回答“手机是私人物品，不好意思，不能给您看。”上述应对措施，加上打车软件手机支付车费的隐蔽性，可以让司机有效规避执法人员对经营行为的调查。
2015年1月9日，交通运输部明确表态，支持合法合规的租赁车辆进行专车服务，禁止私家车接入专车平台。尽管存在法律上的禁止，现实中并不能阻止大量“非法”私家车成为专车，因为合法的租赁车数量实在太少，并不能满足市场需求。专车公司没有一家不是带私家车做起来的，专车业务是以一种近乎野蛮的方式，在法律的灰色地带生存下来，并不断发展壮大。
三、专车的合法化
目前我国法律、法规和行政规章一律禁止私家车从事客运、出租车经营，主要的原因就是认为非营运车辆在安全技术检验要求、强制报废标准、驾驶人要求、强制责任保险费率等方面都低于营运车辆因而不安全。私家车如果想要从事营运，则须按照法定条件变更为营运车辆。对于私家车来说，即便在获取资质不难的城市，很多车主也不愿意去办租赁手续，因为要遵守报废年限等约束，租赁汽车的身份也会影响二手销售价格。按照现行政策，营运车辆的使用年限只有8年，而私家车没有报废年限。事实上，私家车的主要用途依旧是家庭生活，从事网络预约车服务只是兼职工作，要求私家车全部变为运营车辆，整个社会的营运车规模将过于庞大，会导致资源的极大浪费。
面对大量私家车从事网络预约车服务的现实，如果法律上坚持非营运车辆禁入，那将会产生诸多弊端：第一，降低了闲置车辆的利用率，造成资源浪费；第二，降低了公众出行效率，很可能总体上有损于公众的交通安全；第三，推升了执法成本，浪费了国家行政和司法资源。对客运市场实施市场准入的主要理由是客运服务供需双方之间存在难以克服的信息不对称问题。但是，当前的网络约车软件基本上消除或者很好地解决了原有的信息问题：乘客和服务提供者都可以知悉对方信息，网络平台也可以记录和实时追踪双方信息和服务情况，任何一方利用对方信息不足而实施机会主义行为的空间已被压缩到极小程度。移动互联网技术的快速发展，已经最大程度地降低了私家车进入客运市场的安全风险。
从事网络预约车服务的私家车，是一种介于营运车辆和非营运车辆之间的“准营运车辆”。为了乘客的安全考虑，非营运车辆虽然不必达到运营车辆的安全标准，但是网络平台也必须要求其达到某种高于非营运车辆的安全技术标准、营运标准和保险要求。同样的，利用业余时间从事有偿服务的私家车司机，虽然不同于营运车辆的专职司机，但是网络平台也需要根据政府监管要求核查其刑事背景、操守、技能、驾驶记录等，并对其实施日常营运监督，要求其配置相应的责任保险等。网络平台也可以通过信息技术手段限定其服务时长和时段，以避免其成为事实上的专用营运车。
在实践之中，提供网络平台的专车公司已经开始自行设计安全管理机制。例如，2015年3月16日，合并后的滴滴快的发布了《互联网专车服务管理及乘客安全保障标准》，此举填补了互联网专车行业安全管理标准的空白，使专车服务做到事前严格准入，事中实时监控，事后全程可追溯。
首先，设置车辆和驾驶员准入标准。车辆要求必须具备国家规定的安全行驶条件，行驶手续齐全，运行状态良好；必须具备有效的交通责任强制险、车辆保险和司乘保障；所有车辆的车龄均为五年以内，且均为知名品牌的中高端车型。驾驶员具备三年以上驾龄并通过驾驶技术考核；对驾驶员进行无犯罪记录检查和交通违章检查；驾驶员入职前必须通过严格的培训与考试，包括笔试、路考、服务礼仪等。
其次，车辆和司机进行严格的实时监控。通过互联网和GPS定位等技术手段，对服务车辆的位置和状态进行全程实时的监管，同时对驾驶员服务记录、服务路线安全监管、服务态度和驾驶员连续工作时间进行全面监管。
再次，建立先行赔付保障机制。创立乘客“先行赔付”基金，并已和保险公司共同达成责任人责任险合作框架，对在体验专车服务过程中发生的事故，由该基金先行给付赔偿，解除乘客后顾之忧。
最后，建立服务管理监管。乘客在专车服务结束后可直接在软件内进行评价和打分，当周累计评价不达标的司机都将被“静默”，即不再派发订单，直到重新培训合格后方可接单，超过三周评价不达标的司机将直接解除合同。
但是，这个安全体系缺少来自外部权威机构的监管和约束。例如，网络平台企业设置的准入标准、保险要求的是否合理、充分，平台应当承担何种监管义务和法律责任等，都缺少外部权威机构的评估、监督和约束。在网络平台自律管理的基础上，政府监管部门可与之形成合作监管关系：政府制定或者监督制定标准和要求，网络平台执行和落实标准，并承担相应的法律责任。合作监管减轻了政府的监管成本，给网络平台较大的自主空间，同时又能够通过市场竞争和法律责任促使网络平台将各种监管目标落实到位。在政府与企业合作监管的框架内，非营运车辆和司机无须单独申请行政许可。这一点符合《行政许可法》第13条规定的精神，行业组织或者中介机构能够自律管理的，国家可以不设行政许可。
承认非营运车辆有偿服务的合法性，还需要解决网约车与出租车公平竞争的问题。要处理好网约车和出租车的关系，需重点考虑以下四点：首先，网约车应当建立合理而充分的准入标准和日常监管要求，配置合理而充分的责任保险。这既是保护乘客和公众安全的必要措施，也是避免不正当竞争的必要手段。其次，网约车经营者应当依法纳税，网络平台应当承担代扣代缴的义务。第三，可以考虑通过网络平台对网约车的服务时长、时段、地段予以引导和配置，确保网约车符合“准营运车辆”的定位。第四，传统出租车行业也应当乘借移动互联网等技术的发展，尽快变革其原有行业构造和监管规范，适当放宽出租车的数量和运价管制，降低司机的“份子钱”，使得公司与司机的利益分配更加均衡。总之，要协调好网约车和出租车的关系，需要双方以及监管政策制定者都作出努力。
近几年来互联网技术迅猛发展，尤其是移动互联网的技术进步，正在深刻改变着人们的的生产方式和生活方式。随着“互联网+” 概念的提出，互联网技术将对整个经济体系进行渗透，而“专车”就是移动互联网技术在传统出租车行业领域中创新融合的产物。在中国，最早开展专车业务的是易到用车公司，随后就产生了滴滴专车、快的一号专车、神州专车以及来自美国的Uber专车等一大批新兴互联网公司，专车业务开始在中国迅猛发展。这种基于移动互联网技术的专车服务，在给消费者带来更优质的服务的同时，也在深刻重塑着出租车行业的产业结构，对传统出租车行业构成严重挑战。传统的出租车司机对专车司机的不满日益严重，国内多地上演出租车司机罢运要求禁止打车软件，甚至围攻专车司机的现象。广州、成都、深圳、北京、上海等城市的交运监管部门也加强了对专车“非法参与运营”的打击力度。但是这些执法措施引起了不少非议，甚至是对政府的强烈批评。其中，最著名的就是2015年4月15日在济南中院开庭审理的全国首例专车行政诉讼案。2015年1月7日，专车司机陈超按预约单接送乘客去车站时，被济南城市公共客运管理服务中心以“擅自从事经营活动的无照经营行为”为由处罚2万元。陈超不服该处罚决定，向济南中院提起行政诉讼，要求济南客运管理中心撤销处罚。该案被誉为全国“专车第一案”，凸显了在新经济形势之下立法的滞后性导致了专车司机与监管机构之间的矛盾冲突。对此，下面本文将探讨一下专车目前的法律障碍以及未来合法性的可能。
一、何为“专车”？
“专车”一词，只是目前针对目前基于移动互联网技术约车业务的通俗说法，更专业的术语应该叫做“互联网约租车”。传统的出租车行业，主要是提供巡游服务的巡游车模式。也有以无线电、电话等形式预约出租车的电召车模式，但其从未成为独立的经营模式，而只是附属于巡游出租车之上。因此，“约租车”一词，在以前的《城市出租汽车管理办法》、《道路运输管理条例》，乃至各个地方的出租汽车经营管理条例（办法）均未涉及。只是鉴于近几年专车业务发展迅猛，国家交通运输部2014年9月发布，2015年1月1日正式生效的《出租汽车经营服务管理规定》（第16号令）中才第一次出现“约租车”。该规定中涉及约租车的有第20条、第30条和第41条，主要精神是鼓励采取多种方式发展多样化、差异性的预约出租汽车经营服务。
专车不同于搭顺风车和拼车合乘行为。从民法角度看，私家车主同意他人搭顺风车，属于一种“情谊行为”，当事人无意使之成立为法律行为而受法律拘束；而拼车合乘行为可以认定为一种互助性的合同关系（例如合伙关系），遵循以车主的自我出行为前提、收费计价应按成本平摊，以及平等共同分担风险责任等原则。搭顺风车和拼车均属于非经营性运送服务，不具有专车这种经营行为所具有的有偿性和持续性特征，其成立、法律效力和纠纷解决等均应受《民法通则》、《合同法》和《侵权责任法》等民事法律调整。非经营性运送服务由于符合节能、减排、提高交通运输效率等公共利益，事实上得到了政府的肯定和鼓励。
专车公司不同于传统的出租车企业。专车公司本身并不拥有、运营或者管理车辆，也不雇佣司机，而传统出租车企业的车辆是专用的营运车辆，司机为专职司机，车辆和司机都需要事前获取监管部门发放的营运许可证。在传统出租车公司中，尽管名义上公司与司机属于承包与被承包关系，但是法律上它们依然是雇佣关系。出租车行业的全产业链，从上游的车辆购置、司机培训、车辆维护与安全检测到中间环节客人的运输，以及后端可能的投诉处理、事故赔付，基本上都整合在管理公司内部。而在新的互联网模式下，专车公司和司机之间更像是上下游伙伴关系。专车公司利用其完善的信息系统为司机提供各类信息服务、保险服务、车辆维护服务、客人调拨、价格制定等后台业务，司机则承担客运业务，双方按照约定的方式对营收进行分配。
二、专车的法律困境
专车业务的飞速发展改变了出租车行业原有的利益格局，也挑战着政府交管部门原有僵化的监管模式。出于维护既有利益的本能反应，专车成为出租车司机眼中羡慕嫉妒恨的“黑车”，监管者口中也出现了“专车是黑车”、“专车服务属变相黑车”等言论。当然，专车被视为黑车，并不是毫无法律根据的情绪化言论。
关于“黑车”，我国《道路运输条例》第63条规定为：“违反本条例的规定，未取得道路运输经营许可，擅自从事道路运输经营的，由县级以上道路运输管理机构责令停止经营；有违法所得的，没收违法所得，处违法所得2倍以上10倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足2万元的，处3万元以上10万元以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”2014年交通运输部颁发的《出租汽车经营服务管理规定》第8条规定：“出租车经营必须取得交通行政管理部门颁发的车辆经营权，还要有取得从业资格证的驾驶人员。”依据2004年国务院第412号令，出租汽车经营亦属行政许可事项，经营者须获得“出租汽车经营资格证”和“车辆运营证”，司机须持有“驾驶员客运资格证”，才能合法经营。因此，如果为公众提供有偿运送服务的车辆是非营运车辆，司机也不具有相应的从业资格，这历来被交通执法部门认定为“非法营运”。“严禁非法营运”是行业监管和执法部门的共识，也被认为是一条不能突破的底线。
目前专车的经营模式主要有两种：第一种是四方协议模式。在这种模式之下，专车公司、汽车租赁公司、劳务派遣公司和乘客之间构成一个“四方协议”关系。其中，专车公司负责接受乘客的用车需求并生成汽车预约订单，汽车租赁公司根据订单提供租用车辆，劳务派遣公司派遣司机根据订单提供驾驶服务，三方共同为乘客完成用车服务，而乘客通过打车软件一次性向作为信息平台的专车公司支付车费（包括租车费、代驾费和信息中介费），专车公司提取一定比例的信息服务费之后再与汽车租赁公司、劳务派遣公司进行结算。目前，滴滴、快的、易到用车和Uber等专车软件公司主要都是采用这种“四方协议”模式。四方协议模式巧妙之处在于，汽车租赁公司和劳务公司成为了专车公司与“非法营运”风险之间的防火墙。
第二种模式私家车模式。在这种模式之下，私家车车主在专车公司提供的网络平台上注册并登记个人和车辆信息，通过审核之后就可以开展互联网约车业务，费用由乘客通过打车软件支付给专车公司，专车公司再与车主及其他相关方进行结算。Uber提供的“人民优步”就是采取这种模式。与为了绕开政策精心编制的四方协议模式相比，私家车模式更为简单大胆，更体现了互联网的共享精神。
从上述两种经营模式可以看出，专车主要由两个群体构成，一种是汽车租赁公司的车，另一种就是私家车。在各地进行的打击“黑车”活动中，主要集中在‘双无’专车，也就是既不具备汽车租赁公司资质，也没有租赁汽车牌照。这些“双无”专车的主要构成者，便是私家车。“单无”车辆则相对安全，由于长期以来对租赁汽车的牌照实施数量控制，为了满足业务需求，许多正规汽车租赁公司本来就拥有或者挂靠一定比例无牌汽车，不过他们往往和当地交管部门关系匪浅，彼此心照不宣，不予严查。在目前的法律规定之下，私家车要想规避黑车风险，一种常见的做法是：私家车主把自己汽车通过租赁等方式“挂靠”给租赁公司，自己再和劳务公司签署劳务派遣合同，以派遣司机的身份前去驾驶自己的私家车，以符合租赁汽车的规定，按照四方协议模式来操作。
不过，私家车“挂靠汽车租赁企业”进行专车经营，并不是所有地方的交通主管部门都能容忍的。例如，北京市交通委在2014年8月就发文指出，“在借助互联网和手机软件预约租车的企业中……将各类私家车聚于名下，其目的不是依法从事汽车租赁经营，而是在没有取得合法运营资质情况下，以提供便利租车服务为名从事非法运营活动”。北京市交通委还明确提出要求：“从事汽车租赁经营必须依法登记并申报备案；严禁将私家车辆或其他非租赁企业车辆用于汽车租赁经营；租赁车辆不得用于未经许可的出租等行业运营；严禁汽车租赁企业为非法营运者提供便利。”
对非法营运的认定，一方面要认定车辆是否具有资质，另一方面要认定经营行为是否发生。实践中，一些专车公司专门培训司机如何应对交通执法部门的检查。如果执法人员询问为什么行驶证上汽车属于私人时，就回答“因为自己给公司交了一笔保证金，公司把车过户给个人名下作为抵押”；如果执法人员询问载客是否收取费用，就回答“我只负责按照公司安排接送客户，不收费用”；如果执法人员要求查看手机，就回答“手机是私人物品，不好意思，不能给您看。”上述应对措施，加上打车软件手机支付车费的隐蔽性，可以让司机有效规避执法人员对经营行为的调查。
2015年1月9日，交通运输部明确表态，支持合法合规的租赁车辆进行专车服务，禁止私家车接入专车平台。尽管存在法律上的禁止，现实中并不能阻止大量“非法”私家车成为专车，因为合法的租赁车数量实在太少，并不能满足市场需求。专车公司没有一家不是带私家车做起来的，专车业务是以一种近乎野蛮的方式，在法律的灰色地带生存下来，并不断发展壮大。
三、专车的合法化
目前我国法律、法规和行政规章一律禁止私家车从事客运、出租车经营，主要的原因就是认为非营运车辆在安全技术检验要求、强制报废标准、驾驶人要求、强制责任保险费率等方面都低于营运车辆因而不安全。私家车如果想要从事营运，则须按照法定条件变更为营运车辆。对于私家车来说，即便在获取资质不难的城市，很多车主也不愿意去办租赁手续，因为要遵守报废年限等约束，租赁汽车的身份也会影响二手销售价格。按照现行政策，营运车辆的使用年限只有8年，而私家车没有报废年限。事实上，私家车的主要用途依旧是家庭生活，从事网络预约车服务只是兼职工作，要求私家车全部变为运营车辆，整个社会的营运车规模将过于庞大，会导致资源的极大浪费。
面对大量私家车从事网络预约车服务的现实，如果法律上坚持非营运车辆禁入，那将会产生诸多弊端：第一，降低了闲置车辆的利用率，造成资源浪费；第二，降低了公众出行效率，很可能总体上有损于公众的交通安全；第三，推升了执法成本，浪费了国家行政和司法资源。对客运市场实施市场准入的主要理由是客运服务供需双方之间存在难以克服的信息不对称问题。但是，当前的网络约车软件基本上消除或者很好地解决了原有的信息问题：乘客和服务提供者都可以知悉对方信息，网络平台也可以记录和实时追踪双方信息和服务情况，任何一方利用对方信息不足而实施机会主义行为的空间已被压缩到极小程度。移动互联网技术的快速发展，已经最大程度地降低了私家车进入客运市场的安全风险。
从事网络预约车服务的私家车，是一种介于营运车辆和非营运车辆之间的“准营运车辆”。为了乘客的安全考虑，非营运车辆虽然不必达到运营车辆的安全标准，但是网络平台也必须要求其达到某种高于非营运车辆的安全技术标准、营运标准和保险要求。同样的，利用业余时间从事有偿服务的私家车司机，虽然不同于营运车辆的专职司机，但是网络平台也需要根据政府监管要求核查其刑事背景、操守、技能、驾驶记录等，并对其实施日常营运监督，要求其配置相应的责任保险等。网络平台也可以通过信息技术手段限定其服务时长和时段，以避免其成为事实上的专用营运车。
在实践之中，提供网络平台的专车公司已经开始自行设计安全管理机制。例如，2015年3月16日，合并后的滴滴快的发布了《互联网专车服务管理及乘客安全保障标准》，此举填补了互联网专车行业安全管理标准的空白，使专车服务做到事前严格准入，事中实时监控，事后全程可追溯。
首先，设置车辆和驾驶员准入标准。车辆要求必须具备国家规定的安全行驶条件，行驶手续齐全，运行状态良好；必须具备有效的交通责任强制险、车辆保险和司乘保障；所有车辆的车龄均为五年以内，且均为知名品牌的中高端车型。驾驶员具备三年以上驾龄并通过驾驶技术考核；对驾驶员进行无犯罪记录检查和交通违章检查；驾驶员入职前必须通过严格的培训与考试，包括笔试、路考、服务礼仪等。
其次，车辆和司机进行严格的实时监控。通过互联网和GPS定位等技术手段，对服务车辆的位置和状态进行全程实时的监管，同时对驾驶员服务记录、服务路线安全监管、服务态度和驾驶员连续工作时间进行全面监管。
再次，建立先行赔付保障机制。创立乘客“先行赔付”基金，并已和保险公司共同达成责任人责任险合作框架，对在体验专车服务过程中发生的事故，由该基金先行给付赔偿，解除乘客后顾之忧。
最后，建立服务管理监管。乘客在专车服务结束后可直接在软件内进行评价和打分，当周累计评价不达标的司机都将被“静默”，即不再派发订单，直到重新培训合格后方可接单，超过三周评价不达标的司机将直接解除合同。
但是，这个安全体系缺少来自外部权威机构的监管和约束。例如，网络平台企业设置的准入标准、保险要求的是否合理、充分，平台应当承担何种监管义务和法律责任等，都缺少外部权威机构的评估、监督和约束。在网络平台自律管理的基础上，政府监管部门可与之形成合作监管关系：政府制定或者监督制定标准和要求，网络平台执行和落实标准，并承担相应的法律责任。合作监管减轻了政府的监管成本，给网络平台较大的自主空间，同时又能够通过市场竞争和法律责任促使网络平台将各种监管目标落实到位。在政府与企业合作监管的框架内，非营运车辆和司机无须单独申请行政许可。这一点符合《行政许可法》第13条规定的精神，行业组织或者中介机构能够自律管理的，国家可以不设行政许可。
承认非营运车辆有偿服务的合法性，还需要解决网约车与出租车公平竞争的问题。要处理好网约车和出租车的关系，需重点考虑以下四点：首先，网约车应当建立合理而充分的准入标准和日常监管要求，配置合理而充分的责任保险。这既是保护乘客和公众安全的必要措施，也是避免不正当竞争的必要手段。其次，网约车经营者应当依法纳税，网络平台应当承担代扣代缴的义务。第三，可以考虑通过网络平台对网约车的服务时长、时段、地段予以引导和配置，确保网约车符合“准营运车辆”的定位。第四，传统出租车行业也应当乘借移动互联网等技术的发展，尽快变革其原有行业构造和监管规范，适当放宽出租车的数量和运价管制，降低司机的“份子钱”，使得公司与司机的利益分配更加均衡。总之，要协调好网约车和出租车的关系，需要双方以及监管政策制定者都作出努力。
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